“十三五”时期，城市更新主要以棚户区改造、老旧小区改造等形式推进，以政府主导，以政府购买、政府与社会资本合作（PPP）模式、政策行贷款等为主要融资模式，市场化参与程度有限，且更新范围集中于住房安全领域。“十四五”时期，城市更新首次被纳入国家发展规划纲要，“实施城市更新行动”成为国家战略任务，并探索政府引导、市场运作、公众参与模式，聚焦老旧改造，改善居民生活环境。
2026年5月，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，是我国首部国家层面的城市更新专项五年规划，为城市更新进一步落地提供了明确的政策框架和方向指引：一是规划层级与权威性显著提升，二是目标指标数量化与任务清单化，三是投融资体系多元化，四是支持领域覆盖范围广。
“十五五”期间城市更新投资空间或超过25万亿，推动城市发展由增量扩张转向存量提质
城中村改造：以2020年数据为基础测算的城中村改造的投资空间约为17.7-19万亿元，十五五期间城中村改造规模或迎来集中爆发期、投资空间或为10万亿元。
老旧小区改造：截至2020年末城镇存量住宅有2.9亿套，2000年前建成的老旧住宅占比为31%，结合专项债部分老旧小区改造成本，老旧住宅改造的投资空间约为3.5-6.3万亿，“十五五”重点优先推进市政配套存在安全隐患、居住环境较差、居民改造意愿强烈的小区，对应投资空间约为1.3—2.5万亿。
城市地下管网改造：2026年5月发改委新闻发布会表示，“十五五”时期，预计将投资约5万亿元，建设改造燃气、供排水、供热等管网约77万公里。
体育场地及公园绿地改造：结合地方政府专项债投放以及“十五五”目标，体育场建造、城区公园绿地提质升级合计总投资空间或为6.6-9.1万亿
此外，应急避难场所改造、城市数字化转型、老旧街区厂区改造等也将是城市更新的重点推进方向，预计十五五期间城市更新投资空间或超过25万亿，在带动相关产业发展、激活区域经济活力的同时，也将提升城市治理水平，筑牢城市安全韧性。
纯公益项目仍以政府资金为主，对于市场弹性大的项目，政策层面或加大力度引导社会资本投入。比如可将老旧厂房、街区改造为科技创新园、文化创意园、数字经济产业园等新兴业态，通过“产业置换”实现租金收入、物业增值等资本回报，这些领域可通过适度加大政府补贴力度、税收优惠等引导社会资本加大投入。
城市更新投资呈现明显的区域差异。一线城市及强二线城市已进入片区统筹与存量运营阶段，更新重点从单一小区改造转向整体功能区复兴和产业空间再造，投资强度大、市场化程度高。但从三四线城市及中西部地区来看，或仍以基础设施补短板为主，城市更新需求或主要集中在地下管网、危旧房、老旧小区等领域，且难以通过市场化方式实现资金平衡，对政府资金的依赖程度或较高。
目前我国城镇化率已突破67%，大规模新区征地、外延式造城的增量开发模式空间逐步收窄，过去依靠土地出让、新建新城拉动城市发展的路径难以为继，城市建设重心由“向外扩张”转向“向内挖潜”，存量改造成为城市发展核心抓手。在此背景下，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，是我国首部国家层面的城市更新专项五年规划，标志着城市更新的国家战略地位进一步提升。本文将聚焦未来五年城投更新投资空间测算及投资特点，为后续探索城市更新的长效发展模式提供基础。
经过数十年的高速城镇化进程，我国城市发展已从大规模增量扩张阶段进入存量提质增效的新时期。当前，城镇存量建设用地规模持续扩大，但城市基础设施老化、公共服务配套不足、住房安全隐患、地下管网渗漏与老化等问题日益凸显，城市更新成为推动城市发展、提升城市治理水平的重要路径。同时，当前我国经济正处于结构转型的关键窗口期，房地产市场深度调整，地方土地出让收入持续收缩，传统土地财政模式面临严峻挑战。在外部需求不确定性增加、消费复苏基础尚不牢固的形势下，扩大有效投资、培育内需新增长点成为宏观调控的核心任务。城市更新作为存量领域具备较大的投资空间之一，既能够直接形成实物工作量、拉动产业链上下游需求，又能够改善民生福祉、释放居民消费潜力，兼具经济功能和社会功能，是扩大投资、稳定经济的重要抓手。
回顾过去两个五年规划周期，城市更新在国家政策体系中的定位经历了显著跃迁，深刻反映了城镇化发展阶段与宏观经济治理逻辑的变迁。“十三五”时期，城市更新主要以棚户区改造、老旧小区改造等形式推进，要求基本完成城镇棚户区和危房改造任务，并将棚户区改造与城市更新、产业转型升级更好结合起来。2015年国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，要求2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，农村危房1060万户，并加大棚改配套基础设施建设力度，使城市基础设施更加完备。这一时期主要以政府主导，以政府购买、政府与社会资本合作（PPP）模式、政策行贷款等为主要融资模式，市场化参与程度有限，且更新范围集中于住房安全领域，对城市整体功能提升、产业空间优化关注相对较少。
“十四五”时期，城市更新首次被纳入国家发展规划纲要，“实施城市更新行动”成为国家战略任务。2021年8月，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求“留改拆”并举、以保留利用提升为主。北京、上海、广州、深圳、成都等城市陆续出台地方性城市更新条例，探索片区统筹、有机更新等模式。2022年发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，表示有序推进城市更新改造，重点在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造，探索政府引导、市场运作、公众参与模式。这一时期城市更新仍以政府主导，但更加注重引入社会资本共同参与，并重点聚焦老旧改造，改善居民生活环境。
从当前看，2026年5月，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称“规划”），这是我国首部国家层面的城市更新专项五年规划，标志着城市更新的国家战略地位进一步提升，是“十五五”时期扩大内需、稳定投资、改善民生的重要抓手之一。规划明确提出，到2030年城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效。这一顶层设计的确立，为城市更新进一步落地提供了明确的政策框架和方向指引。其一，规划层级与权威性显著提升。该规划作为“十五五”规划纲要公布后首部领域专项规划，由国务院直接印发，有利于推动形成“中央统筹、省负总责、城市抓落实”的工作体系，助力城市更新项目加速落地。其二，目标指标数量化与任务清单化。规划首次设定清晰明确的量化目标，包括五年累计完成城镇危旧房改造50万套（间）、新开工改造城镇老旧小区约11.5万个、推进城中村改造约4000个等，推动城市更新从“软任务”转化为“硬约束”。其三，投融资体系多元化。规划明确提出“构建可持续的城市建设运营投融资体系”，加大央、地财政资金支持力度，并进一步优化金融支持，允许金融机构采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持，并推动符合条件的城市更新项目发行REITs、资产证券化产品等创新产品，推动城市更新从“政策驱动”向“财政引导+金融支持+社会资本参与”的多元协同模式转型。其四，支持领域覆盖范围广。此前城市更新主要聚焦城中村改造、老旧小区改造等，此次规划将体育场改扩建、公园绿地、应急避难所、地下综合管网、历史建筑修缮等也纳入支持范围，全范围推动城市结构优化、质量提升。
整体而言，“十五五”时期是我国城市更新迈向制度化、体系化的关键阶段，随着各项配套制度逐步落地实施，城市更新的全流程管理、全链条保障体系将加速成型，各地也将持续加大存量改造与品质提升力度，进一步带动城市更新领域投资体量扩张，成为固定资产投资与城市建设领域的重要增长极。
二、“十五五”期间城市更新投资空间或超过25万亿，推动城市发展由增量扩张转向存量提质
城市更新是我国城市发展由增量扩张转向存量提质的必然选择，既能补齐老旧城区基础设施、公共服务等民生短板，消除安全隐患、提升城市韧性与居民生活品质，也能盘活低效存量空间、推动产业转型升级、带动相关产业发展。依托中央和地方持续的政策与资金支持，当前我国城市更新已取得一定成效。2021-2024年我国实施城市更新项目超过21万个，总投资额约为16.5万亿元，其中2024年实施项目6万余个，总投资额约为2.9万亿元。由于城市更新涉及领域多、覆盖范围广，“十五五”期间仍是重点投资方向，具备较大投资空间。本节通过分别估算城中村改造、老旧小区改造、新建及改扩建体育场地、地下综合管网等领域投资规模，预计“十五五”期间城市更新投资空间或超过25万亿元。
当前城中村改造大致可分为全面改造（基本拆除重建）、混合改造（拆留结合）、综合整治（保留改造为主）三种。2021年《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》曾要求“原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”，但在2023年发布的《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》以及 2026年国务院印发的《城市更新“十五五”规划》中，并未对城中村的拆除比例做出明确要求，考虑到城中村私搭乱建普遍、房屋质量较差、配套设施不完善、安全隐患较多等，拆除比例或需大于20%。在各地实际操作中，亦是如此。比如广州近半数的旧村庄改造采取全面改造模式，2022年济南发布的《城市更新专项规划》中，要求“二环以内、城市建设重点片区和城市重大设施建设涉及的城中村，采取拆除重建方式”，叠加混合改造中会涉及部分拆除重建，我们在估算城中村的投资规模时，假定拆除比例为40%-50%。
从城中村改造成本看，根据2019年广州住建部发布的《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》（以下简称《核算办法》），城中村全面改造成本大致可分为拆除费用和重建费用，其中拆除费用主要包括临迁费、房屋拆运费用等，根据《核算办法》估算拆除费用约为2400元/平方米，重建费用大概约为4000元/平方米（不考虑拆建比）。根据此前《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》“原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2”的要求，以拆建比2为基础估算，拆除重建费用成本10400元/平方米，若进一步考虑不可预见费3%-5%，拆除重建费用成本接近11000元/平方米。从综合整治成本来看，或大幅低于拆除重建，本文假设综合整治成本为拆除重建的一半，其单位面积成本约为5500元。结合40%-50%的假定拆除比例，由此估算城中村改造单位面积成本为7700-8250元。
同时，根据2024年《住房城乡建设部、财政部联合印发通知部署各地进一步做好城中村改造工作》，城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市，此次政策出台也意味着几乎全国的城中村改造均在政策支持范围内，城中村改造范围全面深化。因此，我们在估算投资空间时，应立足于全国视角。但由于对于城中村涉及的面积，官方并未有明确的统计，我们主要根据各地公布的城市（不包含镇、乡村）的自建住房相关数据，大致估算全国城中村面积：一是计算城市自建房占比（城市自建房家庭户数/各地城市户数）与城市加权人均住房面积；二是计算城中村涉及人口（城市人口*城市自建房占比）；三是估算城中村面积（城中村涉及人口*城市加权人均住房面积），并结合单位成本估算城中村投资空间。根据我们估算，以2020年数据为基础测算的城中村改造的投资空间约为17.7-19万亿元，考虑到“十四五”期间主要聚焦超大特大城市的城中村改造，当前城中村改造进一步扩围，且我国城市更新领域第一部国家级专项规划《城市更新“十五五”规划》出台，“十五五”期间城中村改造规模或迎来集中爆发期、投资空间或为10万亿元。
当前我国城市发展已从大规模增量建设转向存量提质改造阶段，全国存量老旧小区数量多、覆盖人口广，这类小区普遍建成年代久，存在市政管线老化、配套设施不足、安全隐患突出、环境风貌落后等问题，加之人口老龄化程度较高，居民出行、生活不便等民生难题日益凸显。为顺应城市发展新形势、提升居民居住环境，我国持续出台专项政策，将老旧小区改造列为城市更新重点工作，2020年，国务院印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确改造范围与核心任务；“十四五”期间累计改造老旧小区24万多个，惠及1.1亿居民；2026年《城市更新“十五五”规划》出台，计划新开工改造老旧小区数量11.5万个，既能够补齐居住设施短板，消除各类安全隐患，改善居民生活品质，也有利于拉动建筑、建材等上下游产业发展，扩大内需、稳定经济增长。
根据《中国人口普查年鉴2020》数据显示，截至2020年末，我国存量住房有4.6亿套、建面510亿平方米；城镇存量住宅有2.9亿套、建面292亿平方米，其中2000年前建成的老旧住宅占比为31%（按照套数），则城镇存量住宅共计有8990万套。同时，根据2025年专项债项目明细，部分老旧小区改造按家庭的单户成本均值约为7万元/户，中位数约为4万元/户，假设大多老旧小区改造成本位于4万元/户-7万元/户之间，以此为基础测算8990万套老旧住宅改造的投资空间约为3.5-6.3万亿元。不过从政策导向与实际落地节奏来看，并非所有老旧住宅都会在“十五五”期间纳入改造范围。《城市更新“十五五”规划》明确提出改造原则，坚持分类施策、优先保障，重点优先推进市政配套存在安全隐患、居住环境较差、居民改造意愿强烈的小区，或进一步缩小集中改造的体量。根据《2024中国建筑防水行业白皮书》数据显示，国内房龄20年以上的老旧住宅整体渗漏率高达35%—40%，屋面、墙体、管线渗漏不仅影响居住体验，还存在消防安全、结构安全等多重隐患，或是“十五五”时期老旧小区改造的重点关注对象。综合上述政策导向、住宅安全现状及改造成本区间测算，“十五五”期间全国老旧小区改造的投资空间约为1.3—2.5万亿元。
当前我国城市市政基础设施短板凸显，地下综合管网体系建设运维短板尤为突出：一方面多地老城片区、城郊结合区域、老旧区县存在大面积地下管网建设空白区，市政燃气、供水、排水、供热基础管网未能全域贯通，基础设施配套不均衡问题显著；另一方面大量建成年限超20年的市政管网设备锈蚀、管道开裂、接口老化问题频发，安全隐患较为突出。与此同时，市政管网数字化、智能化管控覆盖率相对较低，管网智能监测、漏损预警、故障溯源等普及率偏低，各类市政管网运行短板已经成为制约城市精细化治理、民生服务提质的核心阻碍。在此背景下，《“十四五”新型城镇化实施方案》表示推进水电气热信等地下管网建设、因地制宜推行地下综合管廊模式；今年《城市更新“十五五”规划》更加注重城市安全筑牢、民生服务提质的核心战略，聚焦地下管网改造，加强城市基础设施生命线月发改委新闻发布会表示，“十五五”时期，预计将投资约5万亿元，建设改造燃气、供排水、供热等管网约77万公里，加快补齐城市地下管网建设的薄弱环节。
结合国家级《城市更新“十五五”规划》顶层政策部署，本次规划除单一老旧小区改造、城区路网翻新等传统更新外，还将城市特色文化传承、公共文体服务供给、城市生态改善等纳入城市更新的范畴，补齐过往城市发展中文体公共资源分配不均、中心城区绿地覆盖率不足、近现代历史建筑破损老化等民生短板，其中重点落地工程包含体育场地新建及改扩建、城市公园绿地体系优化、历史建筑修缮活化等，兼顾民生服务、生态治理、文化传承多种发展目标。
结合地方政府专项债投放来看，2025年专项债投向中，体育场项目综合建设成本平均值接近6800元/平方米，项目建设成本中位数约为5000元/平方米，我们假设大多体育场相关项目建设成本位于5000-6800元/平方米。对照《城市更新“十五五”规划》官方划定的体育文体空间改造12.8万公顷建设目标值，并结合上述建设成本区间测算，“十五五”期间内全国体育场新建、改扩建板块对应的整体投资空间或将落在6.4-8.7万亿元区间。同时，本次规划设定2万公顷城市公园绿地提质改造目标，区别于体育场馆复杂土建、机电、智能化工程，城市现有绿地提升、绿化带翻新等工程无需大规模土建施工，建筑耗材、机电设备等投入或大幅缩减，整体工程造价或显著低于文体场馆建设成本。假定城市存量公园绿地提质单位建设成本区间为1000-2000元/平方米，对应规划2万公顷绿地改造目标，整体配套投资空间约2000-4000亿元。因此，体育场建造、城区公园绿地提质升级两大板块合计总投资空间或落在6.6-9.1万亿元区间，能够完善城市公共文体服务配套、优化城区生态人居环境，也有利于撬动建材生产、园林景观、建筑施工、文体装备制造等上下游关联产业协同发展，激活区域实体经济活力，为地方产业经济注入动力。
除上述领域外，应急避难场所改造、城市数字化转型、老旧街区厂区改造等也将是“十五五”城市更新的重点推进方向，预计“十五五”期间城市更新投资空间或超过25万亿元，在带动相关产业发展、激活区域经济活力的同时，也将进一步提升城市治理水平与居民居住环境，筑牢城市安全韧性。
城市更新项目需要大量的资金支持，目前的资金来源可分为财政资金以及社会资本，其中财政资金主要包括中央财政以及以地方政府专项债为主的地方财政资金，中央财政（2026年中央预算内投资安排970亿元、超长期特别国债安排1600亿元）资金可用于纯公益项目，地方政府专项债则要求项目收益能够实现自平衡；而对于银行贷款、REITs等社会资本而言，项目收益的要求或更高。由于“十五五”规划中城市更新覆盖范围较广，不同领域、不同区域投资或呈现明显的结构性分化，根据项目属性不同各类资金的投入规模也会存在差异。
其一，纯公益项目仍以政府资金为主，对于市场弹性大的项目，政策层面或加大力度引导社会资本投入。以地下管网改造、历史建筑修缮、存量应急避难场所等为主的纯公益项目，民生保障属性强、市场化直接收益低、能够直接产生的现金流较为有限，对政策性资金的依赖度较高。而对于老旧街区厂区提升改造、老旧小区改造等领域，具备一定的市场弹性，社会资本的参与空间及可能性相对更大。比如可将老旧厂房、街区改造为科技创新园、文化创意园、数字经济产业园等新兴业态，通过“产业置换”实现租金收入、物业增值等资本回报；而城中村改造通常涉及土地再开发以及产业空间重塑，通常伴随商业、办公、住宅等混合业态开发，具备一定的实现收益自平衡的潜力。对于此类项目，后续或引导更多社会资本投入；但也需注意，受项目收益不确定性、产权复杂协调成本高、退出通道不畅等因素制约，社会资本参与意愿可能不足，后续或依然以政府引导为主，通过适度加大政府补贴力度、税收优惠等引导社会资本加大投入。
其二，城市更新投资呈现明显的区域差异。一线城市及强二线城市已进入片区统筹与存量运营阶段，更新重点从单一小区改造转向整体功能区复兴和产业空间再造，投资强度大、市场化程度高，叠加这些地区金融资源较为丰富、金融工具应用也更为成熟，能够综合运用银团贷款、REITs、资产证券化等工具为项目提供增量资金。同时，由于这些地区城市更新开启时间较早，后续的城市更新项目或更多聚焦城市质量提升，叠加这些地区人口基数大、需求较多，更能够提供稳定的收入来源，通过商业开发、产业运营等经营性收益反哺基础设施投入。但从三四线城市及中西部地区来看，后续或仍以基础设施补短板为主，城市更新需求或主要集中在地下管网、危旧房、老旧小区等领域，由于很多项目收益能力相对不足且区域内金融资源较为薄弱，这类地区的城市更新项目呈现“点多面广、单体规模小、收益能力弱”的特征，难以通过市场化方式实现资金平衡，对政府资金的依赖程度或较高。
总体而言，城市更新作为国家重点战略，“十五五”期间投资空间或超过25万亿，不同区域、不同领域资金投入结构存在一定差异。但同时，大规模投资需求与现有资金供给能力之间存在一定缺口，尤其在当前财政收支持续承压、优质项目储备不足等背景下，面临公益领域财政能力不足、经营领域市场意愿不足的双重困境，后续仍或持续探索优化相关政策，包括投融资工具创新、构建完善多主体协同参与机制、加大政府补贴以及税收优惠吸引社会资本参与等，推动相关项目加速落地。
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